小满节气的含义:贪官外逃形势依然严峻

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贪官外逃形势依然严峻

任建明 《 人民论坛 》(2011-08-18)

    成功遣返赖昌星的意义不同寻常,但对其作用也不能夸大,更不能形成我国已经克服了有效惩处外逃贪官困境的错觉。赖昌星案毕竟只是个案,我国在有效惩处外逃贪官方面所面临的一系列困境仍未得到根本解决,在未来一定时期内仍将面临严峻挑战

    7月23日,厦门远华特大走私案首要犯罪嫌疑人赖昌星,在潜逃12年之后被成功遣返。赖昌星被遣返回国,对中国打击贪污行贿犯罪,具有标志性意义。它意味着那些外逃罪犯即使套上“政治犯”的外衣,即使逃到没有引渡协议的国家,也会被引渡回国,不可能逃过司法审判。在肯定其震慑作用的同时,我们还需深思和研究:为什么还有很多贪官“逍遥海外”;境外追逃的难点究竟在哪;除了引渡,境外追逃还有哪些可行的方式……

    追逃12年成功遣返赖昌星的意义肯定不同寻常,但对其作用也不能夸大,更不能形成我国已经克服了有效惩处外逃贪官困境的错觉。

    赖昌星的遣返仅是冰山一角

    与我国反腐败形势持续严峻情况相类似,我国贪官外逃的问题也十分严重且危害极大。需要说明的是,“外逃贪官”中的“官”绝不仅限于党政机关干部,还包括国有企事业单位工作人员,以及犯有腐败罪行的其他中国公民,例如赖昌星。远华大案调查表明,赖昌星既犯有走私、偷逃税等严重经济犯罪问题,又犯有大肆贿赂各级、多部门、众多党政机关干部的严重行贿腐败罪行。鉴于公众已习惯使用“外逃贪官”这样的提法,本文也将沿用这个用法。贪官外逃只是跨国腐败犯罪中的一种类型。改革开放以来,随着我国不断对外开放以及国内外腐败的蔓延,跨国腐败也成为我国一类日益严重的腐败现象。比较典型的跨国腐败包括跨国商业贿赂和贪官外逃,其中跨国商业贿赂既包括外国公司在中国的贿赂,也包括我国企业在海外的贿赂。事实上,这几种跨国腐败都十分严重。这里主要讨论贪官外逃问题。

    虽然没有官方公开的较为系统的统计数据,但仅从一些不完全数据以及个案来看,我国的外逃贪官问题十分严重。据公安部2006年5月公布的数据显示,我国已陆续缉获外逃的经济犯罪嫌疑人320人左右,直接涉案金额近700亿元人民币。从一些个案数据来看,远华案主犯赖昌星潜逃自不必说。中国银行广东开平支行原行长余振东一案就卷走4.83亿美元,合人民币30多亿元之巨。先后担任吉林省省长、云南省委书记、国家电力部党组书记、副部长,国家电力公司总经理的高严,于2002年在国电总经理任上潜逃,卷走资金数目不详,坊间有传言是几个亿。单从审计署2004年6月23日发布的审计报告数据来看,其数额也是相当惊人的。审计署对国电领导班子进行任期经济责任审计的数据表明,在高严担任国电总经理的短短5年间,因作假帐、胡乱决策,导致国家损失超过150亿元。其中,因胡乱决策而导致的78.4亿元总损失中,仅高严个人主导的决策损失就占到32.8亿元。这些损失就是腐败的总蛋糕,是参与腐败各方瓜分的对象,其中将有一部分甚至是一大部分会转到高严个人名下。

    外逃贪官腐败所造成的危害极大。首先是经济上的损失。从央行研究报告援引社科院的数据来看,人均携带资产是4000万;而从公安部的追逃数据看,人均犯罪金额超过2亿。后者因为样本偏小,以这个金额衡量外逃贪官卷走资产的平均水平或许有些偏大,但前者的人均数千万是可能接近真实水平的。虽然余振东、高严个人并没有卷走全部损失,但每个个案都达到几十亿、一百多亿的总损失,跟他们个人的腐败和潜逃有直接关系。其次是政治上的损失。因为这些腐败外逃贪官,必然让人民对党和政府失望甚至是严重不满,这种政治损害还将随着腐败分子的潜逃而跨出国门、遍布世界。第三是对反腐败效果的抵消。从总的情况来看,腐败分子一旦成功出逃,追逃都必将成为一项十分困难的、旷日持久的事情。的确有一些外逃贪官被缉拿回来了,如贵州省交通厅原厅长卢万里以及前面提到的余振东,但这只是冰山一角,绝大部分则仍游荡海外,像高严之类,甚至不知道他们的行踪。腐败一旦成为高收益低风险的行为,必将严重抵消我国打击腐败的成效,也会怂恿更多的腐败分子效法他们。

    外逃何时能“此路不通”

    十六大以来,尽管我国高层领导人展示出了开放合作的政治勇气,具体部门在反腐败国际合作方面也付出了艰苦努力,取得了一定成效,但离有效惩处外逃贪官还有很大的距离,追逃难依然是一个严峻挑战。追逃难不仅表现在法律、管理、信息等技术性因素方面,更有政治上的障碍问题。追逃不仅成本巨大、旷日持久,对于不少外逃贪官,甚至都难以启动有效的追逃程序。这主要是因为我国尚未建立起广覆盖的、有效的国际合作机制。

    迄今为止,和我国签订引渡条约的国家只有33个,其中大部分是周边国家,在欧美国家中只有西班牙、法国和澳大利亚。这说明,我国已经织就的国际合作网既脆弱且漏洞巨大。这就是为什么遣返赖昌星旷日持久。因为中加之间没有引渡机制,只能根据刑事司法协助机制实施遣返。

    我国反腐败国际合作的现状决定了我们很难有效地惩处外逃贪官。而要达到有效的程度,至少要从以下两个主要方面去努力。第一,在织就有效国际合作网之前,应以自力更生为主、依靠外援为辅,力争把绝大部分腐败分子解决在国内。俗话说,求人不如求己,不把好国门而放跑腐败分子并因此受制于人是极不明智的选择。要把好国门,就需要建立纪检监察、反贪、组织、公安、边防等多部门间的信息共享机制;就需要赋予反贪机构更多的独立性和更大的权力,同时加大失职问责力度;就需要对官员实施更严格的出入境管理制度;就需要极大提高我国护照管理、边境管理水平。很多腐败分子持有假证件出逃是对我国国门洞开以及国内反腐败工作的最大嘲讽。虽然有关部门已经做了一些工作,采取了一些措施,但守好国门,把腐败分子特别是潜逃高风险腐败分子,例如“裸官”们留在国内,依然是一个很大的挑战。

    第二,争取以最短的时间织就有效的国际合作网。也就是说,要尽快和我国腐败分子最可能潜逃去的所有国家签订双边引渡合约。近年来,我国已经打破和欧美国家签署引渡条约难的坚冰,应该说,迅速扩大这张网已没有什么不可克服的困难了。但鉴于这个世界的现实,和几个“大佬”国签订双边引渡条约依然是关键之举。在现今这个世界上,美国的大佬地位及其全球影响力,在经合组织国、亚太地区的影响力是不言而喻的。因此,美国是首要重点。欧盟是这个世界上的第二个“大佬”,其中又以德法为首。我们已经解决了和法国之间的问题,下一个目标当然是德国。只要拿下美国和德国这两个制高点,织就全球反腐败合作网就易如反掌了。为了达成这个目标,我国应借助一切有利因素,特别是打好我国的世界经济影响力牌,相关机构更应不遗余力。

    仅赖昌星一个个案只是吓唬麻雀的稻草人而已。只有到了这个宏大工程完成之时,我们才可以肯定地对准备外逃的腐败分子说:此路不通。

    (作者为清华大学廉政与治理研究中心主任、北京航空航天大学教授)

    责编/张晓 美编/石玉